乌海政发〔2016〕52号

乌海市人民政府

关于改革和完善市对区转移支付

制度的实施意见

各区人民政府、市府各部门，各事业单位：

　　为贯彻落实《内蒙古自治区人民政府关于改革和完善自治区对下转移支付制度的实施意见》（内政发〔2015〕122号）相关要求，现就改革和完善乌海市市对区转移支付制度提出如下实施意见。

　　一、总体要求

（一）指导思想。

　　全面贯彻落实财税体制改革精神，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，进一步优化转移支付结构，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。严肃财经纪律，加强转移支付管理，提高转移支付绩效，充分发挥市、区积极性，促进全市基本公共服务均等化。

（二）基本原则。

　　坚持政府间事权和支出责任划分相结合。以问题为导向，合理划分市、区事权和支出责任，强化各级人民政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责；加大专项转移支付改革推进力度，先行解决专项转移支付碎片化等突出问题。

　　坚持厘清政府和市场边界相结合。妥善处理好政府与市场的关系，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，使市场在资源配置中起决定性作用；对确需保留的具有一定外部性的投入竞争性领域的专项，要尽量通过市场化办法分配使用，力求公平、公正。

　　坚持清理整合和规范管理相结合。增加一般性转移支付规模，逐步提高一般性转移支付比重；清理、整合、规范专项转移支付，大幅压缩专项转移支付项目；严格控制专项转移支付资金规模，建立专项转移支付定期评估和退出机制，增强专项转移支付的时效性和地方财政的统筹能力。

　　坚持加强管理和提升绩效相结合。严格转移支付管理，规范转移支付分配、使用，强化指导和监督，加快资金拨付进度；加强转移支付绩效评价，将绩效评价结果作为转移支付分配和退出政策的重要参考依据，并逐步建立起“花钱必问效、无效必问责”的管理机制。

（三）工作目标。

　　按照“增一般、减专项、提绩效”的要求，逐步提高市对区一般性转移支付比重。大力压缩专项转移支付项目，严格控制资金规模，2016年以后年度原则上只减不增。逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项。不断提升转移支付使用绩效，逐步建立以一般性转移支付为主体、一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

　　二、完善一般性转移支付制度

（一）建立一般性转移支付稳定增长机制。

　　按照统一部署，清理整合一般性转移支付项目，逐步将一般性转移支付中属于市本级委托事权或市区共同事权的项目转列专项转移支付，将属于各区事权、具有地域信息管理优势、数额相对固定的专项转移支付和与市本级一般性转移支付配套的项目纳入一般性转移支付。完善以均衡性转移支付为主体，少量体制结算补助为补充的一般性转移支付体系。在合理划分市区事权和支出责任的基础上，优化市对区转移支付结构，建立一般性转移支付稳定增长机制，逐步提高市对区一般性转移支付比重。凡属区级事权范围的支出，市本级原则上通过一般性转移支付给予必要的财力补助。

（二）加强一般性转移支付管理。

　　结合全市实际，充分考虑各区自然禀赋、财力状况和支出成本差异，科学、规范设置均衡性转移支付测算因素、权重，优化横向、纵向财力分布格局，逐步按常住人口等因素测算分配教育、医疗、社会保障等一般性转移支付，增强各级政府提供基本公共服务的能力。建立激励约束机制，采取适当奖惩等方式，引导各区采取有效措施，将上级下达的一般性转移支付统筹用于民生等有关重点支出。

　　三、严格控制专项转移支付

（一）取消部分专项转移支付项目。

　　清理同财政收支规模、增幅或地区生产总值挂钩的专项转移支付项目，一般不采取挂钩方式。对属于市本级委托事权的项目，可由市本级直接实施的，原则上调整列入市本级支出。取消具有下列情形之一财政专项：设立期限已满，原定政策目标和任务已完成或实施条件已发生变化的专项；不符合经济社会发展要求、没有合理设立审批依据、绩效评价使用效益低下的专项；在财政监督和审计检查中发现违规问题、屡查屡犯的专项；历年安排形成基数且资金使用绩效低下的专项；属“小、散、乱”、绩效不明显以及用于纯竞争性领域的专项；与有关法律、法规或政策相抵触的专项。

（二）整合部分专项转移支付项目。

　　整合使用方向类同、政策目标相似、扶持对象和资金用途相近、资金分配和使用较为分散的专项转移支付项目，压缩专项转移支付项目。对部门间投入领域一致，落实同一规划或任务的项目，实行跨部门整合，设定每个方向或领域的专项个数上限，基本实现同一领域或同一任务设置１项专项转移支付。

（三）严格控制新增专项转移支付项目。

　　严控新设专项转移支付项目，除法律、行政法规和上级明确要求设立的项目外，原则上不再新设专项转移支付项目，各级政府一律不得在政府规章、规范性文件及工作会议中对设立专项转移支付事项作出规定。确需新设的，应明确政策依据、资金需求、可行性论证报告、绩效目标、设立期限、主管部门和职责分工等有关情况，经市财政局审核并报市人民政府批准后设立。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。

（四）建立定期评估和退出机制。

　　专项转移支付的设立，原则上不超过３年。到期的专项转移支付自动取消，确需延期的重新履行新设程序。确需保留的市与区共同事权项目，以及少量的市本级委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，应一并纳入评估范围，该退出的应予以取消；对资金使用效率低、未达到政策预期效果的，要及时调减预算额度或调整政策，切实做到专项转移支付“有进有退、有增有减、动态调整”。

　　四、加强专项转移支付管理

（一）规范专项资金管理办法。

　　所有专项资金统一按照“先定办法、后分资金”的方式管理。对清理整合后的专项转移支付项目，市本级各部门会商市财政局重新制定本部门专项资金管理办法，报市人民政府审定后印发执行，做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。管理办法要明确规定专项资金的政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、企业、个人等进行分类，便于监督检查和绩效评价。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项，在具体管理工作中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

（二）建立科学的专项转移支付分配方式。

　　专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付应采取因素法或项目法分配。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，要科学选用各项自然、经济等客观因素指标，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达各区，并指导各区制定资金管理办法实施细则，按规定分解下达到补助对象。对全市重大工程，跨地区的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家作用，完善监督制衡机制。其中，对于发展建设类和便于考核项目绩效的项目，要在项目中引入竞争性分配方式，通过招投标、专家评估、投资评审、绩效评价等管理手段，加强项目审核论证；对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。根据统一要求，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的资金。

（三）调整优化市本级基建投资专项。

　　在保持市本级基建投资规模相对稳定的基础上，划清市本级基建投资专项和其他财政专项的边界，明确市本级预算内基建投资的支持范围和方向，合理划定主管部门职责权限，着力优化市本级基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，探索采取基金管理、政府与民间资本合作（PPP）模式等市场化运作模式，规范投资安排管理。市本级预算内基建投资要逐步加大属于市本级事权的项目投资，主要安排用于公益性、外部性强和对全市经济社会发展有重大影响的基础性、战略性项目建设，逐步减少、取消对各区基本公共服务领域的小、散投资补助。对市本级基建投资安排支出的项目，其他财政资金不再安排或减少安排，避免重复安排和固化投向。

（四）严格专项转移支付资金使用。

　　专项转移支付资金必须严格按规定用途使用，未经批准，不得变更项目内容或调整预算，不得违规安排工作经费。除上级委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等明令禁止的相关项目建设。对上级政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金用途的前提下，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，按程序报批后，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

（五）规范专项转移支付配套政策。

　　认真清理现行专项转移支付配套政策，除上级规定外，各部门不得自行出台配套政策。市财政局根据事权与支出责任改革推进情况，结合各区财政困难程度，同一专项对各区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一地区的分担比例应逐步相对统一规范。对属于上级事权的项目，由上级财政全额补助，不再要求区级配套；对属于上下级共同事权的项目，依据公益性、外部性等因素逐项明确分担标准或比例；对属于区级事权的项目，由各区统筹推进，上级政府以引导激励为主，主要通过奖励或困难性补助等方式予以支持，不再给予专项补助。

　　五、改革竞争性领域专项资金管理方式

（一）建立竞争性领域专项逐步退出机制。

　　对因价格改革、宏观调控、支持某一行业发展等需配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期实行退出政策，到期取消。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调，可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的，应尽量采用税收优惠政策，相应取消竞争性领域专项。税收优惠政策应由专门的税收法律、法规以及市政府规定。

（二）探索基金管理模式。

　　对具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式；创新公共基础设施和公共服务领域投融资体制改革，主要采取基金管理的模式，逐步与金融资金相结合，撬动社会资本投入。基金可以采取市本级直接设立的方式，也可以采取安排专项转移支付支持各区设立的方式；可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。根据战略目标的不同，基金主要采取创业投资引导基金和产业投资基金等模式，并报经同级人民政府批准。基金应有章程、目标、期限及指定投资领域，日常委托专业市场化团队管理，重在引导、培育和发展市场，重在鼓励创新。基金应设定规模上限，达到上限后应根据政策评估决定是否进一步增资。

（三）规范管理竞争性领域专项。

　　市财政局要加强各类涉及竞争性领域的产业资金或基金的统一管理，按照政府引导、市场决定资源配置的原则，整合公共资源，打造综合服务平台，引入市场化运作模式，加大对重点产业和新兴产业的扶持力度。创新对产业发展等竞争性领域支持方式，对不适合实行基金管理模式的竞争性领域专项，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题，充分发挥财政资金的杠杆引导作用，增强资金使用者主体责任，共同推动产业发展。

　　六、强化转移支付预算管理

（一）及时下达转移支付预算。

　　市本级按照相关规定做好转移支付提前下达工作，进一步提高提前下达转移支付的比例，并及时将上级提前下达的转移支付分配到相关地区或单位，列入政府财政预算。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，市本级预算安排对各区的一般性转移支付和专项转移支付分别在市人大批准预算后的30日和60日内正式下达；市本级接到自治区一般性转移支付和专项转移支付后15日内正式下达各区。

（二）加强结转结余资金管理。

　　对上级政府安排的专项转移支付，在规定期内未分配且无正当理由的，由下级政府交回上级政府；一般公共预算结转结余资金，除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。部门预算结余资金以及结转一年以上的项目资金（包括基建资金和非基建资金），由同级财政收回统筹使用。

（三）推进信息公开。

专项转移支付预决算由市财政局按项目按地区向社会公开，并对重要事项作出说明，接受社会监督。各区、各主管部门应主动公开除涉密信息外的转移支付具体项目、管理办法，逐步公开分配结果，细化公开内容。对公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

（四）全面加强绩效管理。

　　完善转移支付绩效管理，市本级专项逐步实行预算绩效目标管理，构建目标、措施、项目、资金相互衔接的预算绩效评价制度，将绩效评价、监督检查贯穿到专项资金管理全过程，并对重大项目资金进行重点绩效考评。绩效评价结果同资金分配和政策退出挂钩，杜绝重分配、轻管理的现象，切实提高专项转移支付支出绩效。

　　七、加强组织领导

（一）明确落实管理责任。

　　落实各区、各部门对转移支付改革的管理责任，规范转移支付管理。强化全市政策调控、管理指导、标准制定、激励约束等责任。市本级要加大对各区的指导力度，加强对基层财政的指导、管理和监督。各区政府要提高自我保障能力，切实加强资金管理，确保一般性转移支付资金统筹用于相关重点支出。

　　各级财政部门作为转移支付资金管理的责任主体，要会同主管部门完善转移支付资金管理办法，明确转移支付资金使用方向、补助标准、拨付方式，及时足额下达预算、拨付资金。各级主管部门作为项目管理和预算执行的责任主体，要做好事业发展总体规划，加快推进项目库建设，会同财政部门研究资金安排使用计划，对执行结果负责。

（二）积极推进专项转移支付清理。

　　按照清理、整合专项转移支付的要求，市本级各部门要对本部门管理的专项转移支付项目全面梳理，摸清现有项目数量、额度、分布情况及设立的依据、时限、绩效情况，逐项提出“取消”、“整合”、“保留”的具体意见，在规定时限内报市财政局审核。市财政局要加强与各部门的沟通协调，对各部门专项转移支付项目审核后报市政府审定。2017年以后，各部门要认真落实经市政府审定的专项转移支付清理整合意见，并根据项目清单编报年度部门项目支出预算，凡不符合要求的，不得纳入预算安排。各区要比照市本级对下转移支付制度，大力加快推进转移支付制度改革和完善，不断优化转移支付结构。

（三）建立健全监督机制。

　　财政部门和审计部门要加强对转移支付资金分配、使用和管理情况的监督。监察部门要严肃查处资金分配、使用和管理中存在的各种违纪违规问题。对发现的资金效益低下、项目实施缓慢、挪用资金等违法违规问题，应及时采取通报、调减预算、暂停拨付、收回资金等措施予以纠正，并作为资金分配和政策退出的重要因素，同时应严肃追究有关责任，按照“谁审批、谁负责”的原则，项目主管部门要承担连带责任，形成加强转移支付资金管理合力，提升资金使用效益。

　　改革和完善市本级对各区转移支付制度是全市财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各区、各部门要按照统一部署，加强组织领导，强化协调沟通，周密部署，抓好落实，推进转移支付制度改革和完善工作顺利进行。

　　                          2016年8月31日      

抄送：市委各部门，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，军分区、

市纪委，市中级人民法院、检察院。

各人民团体，新闻单位，驻市单位。

乌海市人民政府办公厅                 2016年8月31日印发